LES FEUILLETS DU T. A.	
JURI-PICARDIE	
N° 4 - OCTOBRE 2000									Trimestriel

NUMERO SPECIAL

Directeur de la publication :
Jacques ROUVIERE

Comité de rédaction :
Michel DURAND
Catherine GOSSELIN, 
Olivier MESMIN,
avec le concours de l'ensemble des magistrats 
du tribunal.

Secrétariat :
Ir…ne BLONDIAUX

Impression :
Greffe	LA REFORME DES PROCEDURES D’URGENCE et 
LE CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE 
(Loi du 30 juin 2000, ordonnance et décrets du 4 mai 2000)

	Le référé administratif connut sa première consécration législative lors de l’adoption de la loi du 22 juillet 1889, qui, en son article 24, accordait au président du Conseil de préfecture, le pouvoir de désigner, en cas d’urgence, un expert pour constater les faits qui seraient de nature Ë motiver une réclamation devant ledit Conseil. L’existence d’un corps de règles procédurales susceptibles de permettre  de procurer à un plaideur “...tout ce qu’il peut raisonnablement attendre d’une procédure de référé en matière administrative, compte tenu de certains impératifs de droit public qu’il ne saurait être question de transgresser...” (1)  n’est apparue, en fait, véritablement qu’après l’adoption de la loi du 28 novembre 1955, dont le code des tribunaux administratifs, par ses articles R. 102 à 104, puis, dans la codification ultérieure, par les articles R. 128 à 137, a largement entériné le contenu initial. 

	Une  critique d’indifférence face à la situation des administrés (2) a été parfois formulée à l’encontre de la juridiction administrative.  Face à  cette opinion, qui trouve son fondement dans une dénonciation, compréhensible, de la tardiveté et de l’inefficacité parfois avérées de certaines décisions rendues par les juridictions administratives, il était opposé, notamment, l’argument tiré de l’intervention de la loi du 16 juillet 1980 qui a  permis le prononcé d’astreintes par le Conseil d’Etat et de l’adoption de celle du 8 février 1995 qui a donné également aux formations de jugement du premier degré et aux cours administratives d’appel le pouvoir de prononcer des injonctions et de condamner les personnes publiques au paiement d’astreintes. Les juridictions administratives disposent donc d'un véritable pouvoir de contrainte dont l'usage peut être sollicité, non seulement pour faire respecter la chose jugée, mais également pour obliger l’administration à prendre les mesures d'exécution nécessairement impliquées par la décision que la juridiction est en train de rendre. Un tel plaidoyer omettait rarement de rappeler le devoir des juges de l’excès de pouvoir de ne pas porter atteinte, sans raisons majeures, au respect traditionnel des prérogatives de la puissance publique. 

	Cette "défense" motivée s’inscrivait dans le contexte des dispositions procédurales  en vigueur, ouvrant, par ailleurs, la possibilité au juge administratif, de prendre certaines mesures d’urgence ou de faire immédiatement obstacle à l’exécution d'une décision administrative : sursis à exécution de l’article 48 de l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945  et du décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 relatifs au Conseil d’Etat et à la procédure devant celui-ci, sursis à exécution et suspension provisoire des articles L.10 et R.119 à R.122 et R.125 du code des  tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, référé précontractuel de la loi n° 92-10 du 4 janvier 1992 relative aux recours en matière de contrats et marchés, modifiée par la loi du 23 janvier 1993, entre autres.

	La véritable naissance du “juge de l’urgence” sera, pour la majorité de la doctrine, qui avait déjà salué  la réforme de 1995, datée du 1er janvier 2001 (3). 	

LETTRE DE JURISPRUDENCE DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF D'AMIENS
14, rue Lemerchier 80011 Amiens Cédex 1 - F 03.22.33.61.74 - Fax 03.22.33.61.78 - Internet : president. TA-amiens@wanadoo.fr

		Par la loi du 16 décembre 1999, le législateur a, tout d’abord, habilité le gouvernement à adopter, par ordonnance, la partie législative du code de justice administrative (ainsi que celle de huit autres codes). La codification, communément  vue comme le moyen privilégié pour faciliter l’accès de tous au droit (4), est considérée, ainsi que l’a affirmé le Conseil constitutionnel, par sa décision du 16 décembre 1999, comme répondant “... à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi...” (5). Dans le cadre de cette loi d’habilitation, la rédaction d’un code de justice administrative a été l’une des  premières à être entreprise et l’ordonnance relative à la partie législative de celui-ci a ainsi pu être signée par le Président de la République le 4 mai 2000 (6).  Le travail engagé a porté également sur les parties réglementaires dudit code qui ont fait, pour leur part, l’objet de deux décrets publiés le même jour (7).  C’est donc, “ un code complet, comportant d’emblée toutes les dispositions régissant les juridictions administratives de droit commun, ... y compris le statut des membres des juridictions, ... qui entrera en vigueur ...” (8). Les observateurs avertis auront, au passage, remarqué que la nouvelle codification fait application de la règle que le Conseil constitutionnel avait  rappelée dans sa décision n° 87-149 L du 20 février 1987 (9), selon laquelle, s’il n’appartient qu’au législateur de fixer la limite des compétences des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire, la répartition des compétences au sein de chaque ordre relève du pouvoir réglementaire, sans que ce pouvoir puisse aboutir à dénaturer la volonté du législateur, “... c’est-à-dire en évitant de remettre en cause les caractéristiques essentielles permettant de définir l’ordre des juridictions“ (10). En vertu de ce principe, l'article  L. 222-1 du nouveau code énonce que “ les jugements des tribunaux administratifs et les arrêts des cours administratives d’appel sont rendus par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l’objet du litige ou à la nature des questions à juger”, tandis que les articles R. 221-1 et  R. 222-13 donnent la liste des affaires pouvant entrer dans les attributions du juge statuant seul, anciennement répertoriées aux articles L. 4-1 et L. 9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

		Les premiers commentateurs de ce code de justice administrative soulignent le véritable progrès accompli dans la clarification de la présentation des règles procédurales ainsi que l’harmonisation et l’unification de certaines d'entre elles réalisées par ce texte, désormais référence unique (11). Il convient de souligner que, d'une part, le législateur a prévu, dès la publication du code, le complément que celui-ci intégrerait lorsqu’interviendrait un nouveau régime des mesures d’urgence et que, d'autre part, les textes qui permettront à ces dernières d’être appliquées par le juge administratif, ont été adoptés en temps utile et promulgués de telle sorte qu’elles puissent entrer en vigueur, elles aussi, dès le 1er janvier 2001.

		La loi relative au référé administratif a été adoptée le 30 juin 2000 (12).  Elle prescrit l’insertion directe des dispositions qu’elle édicte dans la partie législative du code de justice administrative (cf. article 30 de la loi). Le décret complétant le régime des mesures d’urgence ainsi remanié, est en cours d’élaboration (l'économie générale de ce texte sera exposée ici ultérieurement).

		La pratique des référés devant le juge administratif était devenue de plus en plus complexe et les limitations apportées aux effets des mesures rendues par le juge du référé auxquelles s’ajoutaient les conditions strictes mises à sa saisine étaient critiquées par la doctrine et déplorées par certains praticiens (13). Le nouveau dispositif opère une distinction claire entre les trois catégories de référés relevant de l’urgence, qui sont, respectivement, le "référé-suspension" de l’article L. 521-1, le "référé-injonction" ou "référé-liberté" défini à l’article L.521-2 et le "référé-mesures urgentes" inscrit à  l’article L. 521-3. Il définit également les règles relatives aux autres référés.

		L’instauration d’un référé-suspension doit être appréciée comme la réforme la plus importante. Ce nouveau référé prend la place de l’ancienne procédure de sursis à exécution. Elle en diffère également car le prononcé d’une telle mesure de suspension entrera dans les attributions d’un juge unique, comme l’était auparavant seulement - réserve étant faite de certaines hypothèses - la suspension provisoire d’exécution de l’article L. 10 du code des  tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Par ailleurs, les conditions de mise en oeuvre de cette mesure de suspension ont été très sensiblement assouplies par le nouveau texte. L’article L. 521-1 du code de justice administrative est ainsi rédigé : “ Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision”. 
		La condition jusqu'alors requise en matière de sursis à exécution, le “préjudice difficilement  réparable", disparaît et celle de “ moyen sérieux” est remplacée par celle de "moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision“. Les requérants savaient que le juge, outre la vérification du caractère irréparable ou difficilement réparable du préjudice invoqué, s’assurait de manière plutôt rigoureuse de l’existence d’un moyen sérieux d’annulation (ce qui, de manière relativement paradoxale, le conduisait pratiquement à procéder, dans le cadre d’une procédure urgente, à un examen au fond de toute l’affaire) puisque le sursis ne pourrait être ordonné  “...que si le juge est convaincu du bien-fondé de la requête” (14).

		La création d’un référé-liberté revêt incontestablement mais pas seulement, loin s'en faut, une charge symbolique que l’on ne peut que qualifier de forte, qui doit être rapprochée des avancées de l’état du droit résultant des constructions jurisprudentielles relatives à l’emprise et à la voie de fait. L’article L. 521-2 du code de justice administrative dispose : “Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures". 
	 	Ce référé-liberté s’inspire, en l’élargissant, du dispositif antérieurement mis en place par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, relative au référé aux fins de sursis d’extrême urgence à l’exécution des actes des autorités décentralisées dont seuls les préfets pouvaient saisir le juge. Le domaine d’application d’un tel sursis est ainsi étendu à tous les administrés comme le souhaitaient tous ceux qui estimaient qu’il fallait faire une lecture "généreuse" (mais aussi "à la lettre") des dispositions de l’article 70 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, codifié à l’article L. 27 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (15).

		L’article L.521-3 instaure une troisième catégorie de référés : “ En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des réfères peut ordonner toutes mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative “. Ce référé, que l’on pourrait appeler “référé conservatoire”, est subordonné à l’existence d’une condition d’utilité et d’urgence ainsi qu’à celle que la mesure sollicitée n'entrave pas l'action de l'administration. Le requérant, dans sa demande, et le juge, dans sa décision, ne seront, toutefois, pas limités par l'interdiction, jusque-là réitérée, de  prendre des mesures susceptibles d’avoir des incidences sur le fond de l’affaire.

		Les voies de recours possibles seront, ainsi qu’en dispose l’article L. 523-1 du nouveau code, l’appel devant le Président de la section du contentieux du Conseil d’Etat pour le référé-liberté et uniquement la cassation, s’agissant du référé-suspension ou du référé-mesures urgentes. Le décret à intervenir précisera les modalités d’exercice des ces voies de recours.

		Les règles de procédure relatives à ces mesures d’urgence sont déjà, pour certaines, posées par la loi du 30 juin 2000. Il est ainsi prévu à l’article L. 522-1 du code de justice administrative que le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du m“me texte, le juge doit informer sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique. Le principe du contradictoire est ainsi respecté. Sauf renvoi, toujours possible, à une formation collégiale, l’audience se déroulera sans conclusions du commissaire du gouvernement.

		Les cinq  autres référés, que le nouveau dispositif envisage en second lieu, seront définis également dans le code, par les dispositions de nature réglementaires en cours d’élaboration.

		Tout d’abord, les requêtes aux fins de référé-instruction, mesure proche, dans son économie, de l’ancien “constat d’urgence” de l’article R. 136 du  code des  tribunaux administratifs et des  cours administratives d’appel ne seront désormais plus soumises à la condition d’urgence. Il en ira, de même, en ce qui concerne le référé-expertise. La  voie de recours contre ces ordonnances sera l’appel devant la cour administrative d'appel.

		Le code de justice administrative ne comporte pas, dans son livre V et dans le titre IV de celui-ci  relatif au juge des référés accordant une provision, de dispositions législatives. Le projet de décret devrait donc traiter de cette autre catégorie de référés, dont la mise en oeuvre ne serait plus subordonnée à l’exigence d’une requête au fond. Dès lors que cette dernière condition est supprimée, le décret pourrait introduire une procédure originale permettant de provoquer une requête de la collectivité publique, condamnée au paiement d’une provision, pour voir trancher le principe et le montant définitif de sa dette, au cas oç le créancier n’introduirait pas de demande au fond et se satisferait de la somme qui lui a été allouée.

	 	Le référé-précontractuel des articles L. 22 et L. 23 du code des  tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, issus de la loi n°92-10 du 4 janvier 1992 (16), ainsi que le référé-fiscal de l’article L. 279 du Livre des procédures fiscales, seront également traités et la procédure qui leur sera applicable précisée dans le décret à paraître. 

		Le code traitera enfin le cas particulier du référé en matière de communication audiovisuelle, tel qu’organisé par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dans son article 42, puis par les articles 42-10 et 48-9 du même texte dans leur rédaction résultant des lois du 17 janvier 1989 et du 1er février 1994.  Ce référé spécifique ne pourra toujours, quant à lui, qu'être porté devant le Président de la Section du Contentieux du Conseil d’Etat.
	
		La loi sur les procédures d’urgence a été adoptée par le Parlement sans que des modifications notables au projet qui avait été présenté par le gouvernement soient à relever. Son adoption semble répondre à une attente légitime des administrés qui, depuis, notamment, les lois de 1978, 1979 et l’adoption récente de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, se sont vus conférer de nouveaux droits dans leurs relations avec les administrations (17). Le risque que le recours au référé devienne un procédé habituel de règlement au fond des litiges et que les requérants les plus habiles abusent de ces nouveaux outils procéduraux est parfois évoqué. Un tel détournement de la finalité des procédures d’urgence avait déjà été redouté sans que, dans la pratique, les juridictions administratives fussent confrontées à des difficultés insurmontables (18). 

		L’évolution du régime général des mesures d’urgence peut désormais connaître une inflexion d’une toute autre importance (19). Ainsi que l'ensemble des premiers commentateurs l’ont relevé, cette réforme constitue un "défi" pour l’institution et son échec, non sérieusement envisageable, pourrait être interprété comme marquant l’incapacité de la juridiction administrative à prendre en charge, dans ses nouvelles dimensions, une fonction essentielle de la justice : apporter des réponses juridiques efficaces dans des délais brefs, soit, en d’autres termes, savoir faire preuve de toute la sollicitude requise, lorsque la situation des administrés l’impose, ainsi que l'Etat de droit.

										Olivier MESMIN
										et la rédaction

Notes

(1)   	Christian Gabolde : “La procédure des tribunaux administratifs”, Paris : Dalloz,1981, 3ème édition, p.324.
(2)	V. sur ce débat : Renaud Denoix de Saint Marc, réponse à la question de : "L'indifférence du juge administratif", Revue administrative, 	1998, n° 301, p. 78
(3)   	Cyril Clément : “ Le juge administratif des référés : un véritable juge de l’urgence“ in Les Petites affiches, 10 aoát 2000, n° 159.
(4)  	André Chaminade : “De nouveaux droits pour les administrés” in La Semaine Juridique Ed. Générale, n° 25, 21 juin 2000, p. 1171. 
(5)    Décision Conseil constitutionnel DC n°99-421, Journal officiel du 22 décembre 1999.
(6)    Ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000, Journal officiel du 7 mai 2000.
(7)     Décrets n° 2000-388 et 2000-389 du 4 mai 2000, Journal officiel du 7 mai 2000.
(8)  	 Jacques Arrighi de Casanova :  “ Le code de justice administrative” in L’Actualité juridique-Droit administratif, 20 juillet 2000, pp.639-	643.   
(9)     Décision Conseil constitutionnel n° 87-149L du 20 février 1987 au Recueil. p. 22.
(10)   Jacques Arrighi de Casanova, ibid, p.642.
(11)   Serge Deygas : “La création du code de justice administrative” in Procédures, juillet 2000, p. 4.
(12)   Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, Journal officiel du 1er juillet 2000.
(13)   En ce sens voir les études de  Daniel Chabanol, in L’Actualité juridique-Droit administratif, 1988, p. 734 et in Gazette du Palais, 26 	octobre 1988, p. 5, et celle de  Christian Huglo “La pratique des référés administratifs devant le tribunal administratif, la cour 	administrative d’appel et le Conseil d’Etat”,  Paris : Gaz. Pal- Litec, 1993, 349 p.
(14) 	Raymond Odent : “ Contentieux administratif", Paris : Les Cours de Droit, 1981, p. 1163.
(15)  Voir sur ce point le commentaire de Daniel Chabanol sous l’article L. 28 du code des tribunaux administratifs et des cours 	administratives d’appel, Paris : Le Moniteur, 1995, 4ème édition, p. 92
(16) 	 Sur la pratique du référé contractuel, se rapporter à l’analyse de  Sandra Lagumina et d'Edouard Philippe in L’Actualité juridique-Droit 	administratif, 20 avril 2000, pp. 283-289.
(17)   Sur la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, Journal officiel du 12 avril 2000, lire le commentaire de Pierre Ferrari :  “ Les droits des 	citoyens dans leurs relations avec les administrations” in L’Actualité juridique-Droit administratif , 20 juin 2000, pp. 471-494.
(18) 	Sur ce point, se rapporter à la communication de Jean Garagnon : "Le référé, procédé de règlement au fond". Actes du colloque de 	Grenoble des 15 et 16 mars 1984 consacré au trentième anniversaire des tribunaux administratifs,  Paris, éditions du CNRS, 1986, 	pp.116-118.
(19)  Clotilde Morlot-Dehan : “ La réforme des procédures d’urgence devant le juge administratif “ in Les Petites affiches, 4 septembre 2000, 	n° 176.

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EXTRAITS DU CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE

LIVRE V - LE RÉFÉRÉ

TITRE 1er - Le juge des référés

(L. N° 2000-597 du 30 juin 2000)

L.511-1  Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais.

L.511-2  Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi que les magistrats qu'ils désignent à cet effet et qui, sauf absence ou emp“chement, ont une ancienneté minimale de deux ans et ont atteint au moins le grade de premier conseiller.
	Pour les litiges relevant de la compétence du Conseil d'Etat, sont juges des référés le président de la section du contentieux ainsi que les conseillers d'Etat qu'il désigne à cet effet.

TITRE II - Le juge des référés statuant en urgence

(L. n° 2000-597 du 30 juin 2000)

CHAPITRE 1er - Pouvoirs

L.521-1 Quant une décision administrative, m“me de rejet, fait l'objet d'une requ“te en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

	Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requ“te en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requ“te en annulation ou en réformation de la décision.

L.521-2  Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.

L.521-3  En cas d'urgence et sur simple requ“te qui sera recevable m“me en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative.

L.521-4  Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin.

CHAPITRE II - Procédure

L.522-1  Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale.
Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L.521-1 et L.521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique.
Sauf renvoi à une formation collégiale, l'audience se déroule sans conclusions du commissaire du Gouvernement.

L.522-2  La demande visant au prononcé de mesures d'urgence est dispensée de l'accomplissement de la formalité prévue à l'article 1089 B du code général des impôts (droit de timbre).

L.522-3  Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article L.522-1.

CHAPITRE III - Voies de recours

L.523-1   Les décisions rendues en application des articles L.521-1, L.521-3, L.521-4 et L.522-3 sont rendues en dernier ressort.

	Les décisions rendues en application de l'article L.521-2 sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'Etat dans les quinze jours de leur notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller délégué à cet effet statue dans un délai de quarante huit heures et exerce le cas échéant les pouvoirs prévus à l'article L.521-4.