LES FEUILLETS DU T. A.	

JURI-PICARDIE	
N° 5 - JANVIER 2001										Trimestriel

NUMERO SPECIAL

Directeur de la publication :
Jacques ROUVIERE

Comité de rédaction :
Michel DURAND
Catherine GOSSELIN, 
Olivier MESMIN,
avec le concours de l'ensemble des magistrats 
du tribunal.

Secrétariat :
Ir…ne BLONDIAUX

Impression :
Greffe	
LES NOUVELLES RÈGLES DES PROCÉDURES D'URGENCE FIXÉES PAR LE DÉCRET DU 22 NOVEMBRE 2000
___________________________

La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 a profondément modifié les procédures d=urgence devant les juridictions administratives en introduisant un livre V ayant pour titre Ale référé@dans la partie législative de code de justice administrative. Ce livre comporte cinq titres intitulés respectivement@le juge des référés@, @le juge des référés statuant en urgence@, Ale juge des référés ordonnant un constat ou une mesure d=instruction@, Ale juge des référés accordant une provision@ et Adispositions diverses et particulières à certains contentieux@. Le décret n° 2000-1115 du 22 novembre 2000, publié au JO le 23 novembre 2000, qui modifie le livre V de la partie réglementaire du code de justice administrative précise les règles propres aux procédures d=urgence.

Avant d=examiner l=apport de ce décret, il importe de souligner que son article 5 précise les conditions d=entrée en vigueur des nouvelles dispositions. Selon cet article ALes dispositions antérieures à celles de la loi du 30 juin 2000 et à celles du présent décret demeurent seules applicables aux demandes de suspension ou de sursis à exécution se rapportant à des litiges ayant fait l=objet d=une requête enregistrée au greffe d=une juridiction administrative avant la publication du présent décret @. Il est indispensable de rapprocher ces dispositions de celles de l=article 30 de la loi du 30 juin 2000 pour comprendre le calendrier effectif d=entrée en vigueur des nouvelles dispositions. En effet, aux termes de cet article ALa présente loi entrera en vigueur le même jour que l=ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative@  [soit le 1er janvier 2001]. En conséquence, pour toute requête à titre principal enregistrée avant le 23 novembre 2000 qui est suivie d=une requête à fin de suspension ou de sursis, cette dernière sera jugée selon les règles antérieures à la loi du 30 juin 2000 quelle que soit la date à laquelle la requête à fin de suspension ou de sursis aura été enregistrée. Lorsque la requête principale a été enregistrée après le 23 novembre 2000 mais avant le 1er janvier 2001, la requête à fin de suspension ou de sursis sera jugée selon les dispositions de la loi du 30 juin 2000 si elle est enregistrée postérieurement au 1er janvier 2001 et selon le régime ancien ou nouveau lié à la date à laquelle le juge statue si elle a été enregistrée entre la date de publication du décret et le 1er janvier 2001. Enfin, pour toutes les requêtes à titre principal enregistrées après le 1er janvier 2001 seules les nouvelles dispositions peuvent s=appliquer.

Parmi les dispositions du décret nous distinguerons celles qui modifient des procédures actuellement en vigueur et procèdent aux adaptations requises par les nouvelles formulations contenues dans la loi du 30 juin 2000 de celles qui introduisent des procédures entièrement nouvelles.	

	

LETTRE DE JURISPRUDENCE DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF D'AMIENS
14, rue Lemerchier 80011 Amiens Cédex 1 - F 03.22.33.61.74 - Fax 03.22.33.61.78 - Internet : president. TA-amiens@wanadoo.fr

I - Les adaptations opérées sur les procédures antérieurement en vigueur sont de portée limitée mais non  moins réelle

 Elles concernent les titres III, relatif au juge des référés ordonnant un constat ou une mesure d=instruction, IV, consacré au juge des référés accordant une provision et V, afférent à des  dispositions particulières à certains contentieux.
 
Ainsi le constat qui s=appelait Aconstat d=urgence@ dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel s=appelle désormais Aconstat@. La différence entre les deux procédures n=est pas seulement sémantique. En effet, l=article R.136 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel faisait mention de Atous les cas d=urgence@ pour fonder la désignation d=un expert par le président du tribunal ou par le magistrat qu=il délègue. Le Conseil d=Etat veillait au respect de cette condition et rejetait les demandes qui n=étaient pas justifiées par l=urgence (CE, 21 juillet 1970 Robine, recueil Lebon page 1148). Désormais l=article R.531-1 du code de justice administrative se place dans la perspective où le juge des référés peut désigner un expert As=il n=est rien demandé de plus que la constatation de faits@et si les faits dont le constat est demandé sont susceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction administrative.  

Le référé prévu par l=article R.128 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel devient le référé instruction dans le code de justice administrative.

En vertu de l=article R.129 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel, le président ou le magistrat délégué pouvait accorder une provision au créancier qui avait saisi le tribunal d=une demande au fond. Dans l=article R.541-1 du code de justice administrative, il est expressément prévu que la provision peut être accordée même en l=absence de demande au fond. Si aucune demande au fond n=est présentée, c=est au débiteur (c=est-à-dire la plupart du temps une personne publique) qu=il appartiendra de saisir le juge pour que soit fixé le montant définitif de la dette, conformément aux dispositions de l=article R.541-4 du code. Le versement de la provision peut être accordé lorsque l=existence de l=obligation n=est pas sérieusement contestable. Toutefois, le code a prévu un appel assorti d=une possibilité de sursis à exécution   contre l=ordonnance du juge des référés accordant une provision si l=exécution de l=ordonnance risque d=entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés à son encontre paraissent en l=état de l=instruction sérieux et de nature à justifier son annulation et le rejet de la demande. II faut donc imaginer une situation qui ferait manifestement ressortir la responsabilité d=une personne aux yeux du juge de première instance et qui ferait tout aussi certainement ressortir l=absence de responsabilité à ceux du juge d=appel. Le délai d=appel est de quinze jours à compter de la notification de l=ordonnance.

En matière précontractuelle, les dispositions de l=article R.551-1 du code de justice administrative n=apportent pas de modification particulière par rapport à celles de l=article R.241-21 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel. Le nouvel article prévoit cependant la caducité de l=injonction de différer la signature du contrat qui aurait pu être prononcée à titre conservatoire en application de l=article L.551-2 dès le prononcé de la décision du juge des référés. Il importe de relever que  le 2 ème alinéa de l=article R.551-1 prévoit que l=absence de décision dans le délai de 20 jours prévu par l=alinéa 1er du même article entraîne également la caducité de l=injonction alors que précédemment le délai de vingt jours n=était pas prescrit à peine de dessaisissement (CE 3 novembre 1995, District de l=agglomération nancéienne, recueil Lebon page 391).

Le décret n=apporte pas de modification au référé en matière fiscale.               

II - Les règles de procédure nouvelles applicables par le juge des référés statuant en urgence.

Il s=agit là des règles nouvelles en vertu desquelles le juge du référé statue seul alors qu=auparavant la décision appartenait à une formation collégiale. Bien évidemment l=essentiel des règles a fait l=objet de dispositions législatives qui figurent sous les articles L.521-1 et suivants et L.522-1 et suivants du code de justice administrative.
C=est le titre II de la partie réglementaire du code de justice administrative qui précise les règles de procédure applicables aux requêtes relatives aux mesures d=urgence.

C=est donc fort logiquement que l=article R.552-1 exige que la requête visant au prononcé de mesures d=urgence contienne l=exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifie de l=urgence de l=affaire. Il semble que la requête à fin de suspension doive être impérativement formée en même temps ou après la requête en annulation dans la mesure où elle doit être accompagnée de cette dernière, et où cette condition est prescrite à peine d=irrecevabilité. Il ne sera pas nécessaire d=inviter le requérant à régulariser sa requête, l=article R.522-2 excluant dans ce cas  l=application des dispositions de l=article R.612-1 qui impose l=invitation à régulariser.

L=article R.522-3 exige que la requête et, le cas échéant, l=enveloppe portent la mention Aréféré@ et soit adressée par lettre recommandée. Cette exigence est assez peu commune s=agissant de la présentation des requêtes. Elle a comme conséquence pratique que le requérant ne peut poster une requête un jour de fermeture des bureaux de poste.

L=article R.522-4 du code de justice administrative reprend le contenu de l=article R.120 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel en en allégeant la formulation. Mais il importe de noter que cet article prescrit la notification de la requête aux défendeurs qui disposent des "délais les plus brefs", alors qu=antérieurement l=article R.120 les fixait "au minimum". Cette notification est la première condition posée pour que l=affaire soit réputée en état d=être jugée. La deuxième est la convocation à une audience publique.

D=une manière générale, les nouvelles dispositions privilégient les notifications aussi peu formalisées que possible sauf en ce qui concerne les exigences posées par l=article R.522-3. Il est prévu que dans le cas des demandes présentées au titre du référé visant à protéger l=atteinte portée à une liberté fondamentale ou du référé suspension, les parties sont convoquées sans délai et par tout moyen. Cette grande liberté laissée au juge dans les modalités de convocation peut préfigurer, peut-«tre, l=entrée discrète de la télécopie ou du courrier électronique, voire du téléphone avec répondeur dans la procédure administrative.

Le traitement de la requête au fond n=est pas davantage alourdi par un excès de formalisme. Cela se traduit principalement par le rôle important "confié" à l=audience. En effet, de véritables actes de procédure, comme l=annonce d=un moyen soulevé d=office par le juge, pourront avoir lieu lors de l=audience. Il est peu probable qu'une telle information dispensera le juge chargé de la requête au fond d=informer néanmoins les parties  conformément aux dispositions de l=article R.611-7. Si l=audience entraîne en principe la clôture de l=instruction, le juge du référé est en droit de différer la clôture, à condition qu=il en avise les parties. Mais l=article R.522-8 dispose qu=il peut les aviser par tous moyens. Cette souplesse  risque de susciter de délicates questions quant à la preuve du respect du contradictoire et, en particulier, sur la prise en compte des productions complémentaires déposées après l=audience et avant la clôture de l=instruction. Or si cette dernière n=est pas précisément et certainement établie, le contenu utile du dossier risque d=être difficile à appréhender. La jurisprudence aura à apporter des réponses sur ce point aussi.

Enfin, l=article R.522-12 dispose, selon ce qui tend à devenir une formule consacrée, que l=ordonnance est notifiée sans délai, ce qui suppose qu=elle soit rédigée de même et par tous moyens. Néanmoins, le délai de pourvoi en cassation de 15 jours prévu par l=article R.523-1 ne commence à courir qu=à partir de la notification faite dans les conditions prévues par l=article R.522-12.

L=ensemble des dispositions nouvelles vise à accélérer le cours de la justice administrative en limitant le formalisme et en privilégiant des échanges directs et simultanés, notamment lors de l=audience (Cf. ci-joint, la communication d'Olivier Mesmin sur l'oralité des débats susceptibles de se développer après que le juge a été saisi sans ambigu‹té d'une requ«te écrite).

Michel Durand
et la rédaction.

LE DÉBAT ORAL DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF DANS LE CADRE
DES PROCÉDURES D=URGENCE DE LA LOI DU 30 JUIN 2000
_________________________

Adoptées le 30 juin 2000, publiées le 1er juillet, complétées par celles de nature réglementaire contenues dans le décret d=application n° 2000-1115 du 22 novembre 2000 et entrées en vigueur le même jour que le code de justice administrative, les dispositions de la loi relatives au référé devant les juridictions administratives sont, depuis le 1er janvier 2001, à la disposition des administrés pour permettre à ceux-ci de saisir, s=ils l=estiment nécessaire pour "s=opposer" à l=Administration et aux pouvoirs et prérogatives qui sont les siens, un véritable juge de l=urgence.

Le Conseil d=Etat a rendu, le 3 janvier 2001, en visant, pour la première fois le code de justice administrative et son Livre V, une décision de rejet, au motif que, justement, le nouveau dispositif instauré par la loi du 30 juin 2000, était inapplicable à toute requête aux fins de suspension d=exécution, lorsque le juge de l=annulation avait été déjà saisi de conclusions aux fins d=annulation antérieurement à la publication, le 23 novembre 2000, du décret pris pour application de la loi relative au référé devant les juridictions administratives. Les commentateurs auront plus de satisfaction à rapporter que, dès le 9 janvier 2001, la Haute juridiction était saisie, sur le fondement de l=article L. 521-2 du même code, d=une première demande tendant au prononcé d=une injonction et fondée sur une prétendue atteinte à une liberté fondamentale, celle d=aller et venir.

 Le Tribunal administratif d=Amiens a enregistré, le 5 janvier 2001, sa première requête tendant, sur le fondement des dispositions de l=article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension d=exécution d=une délibération d=un conseil municipal approuvant un avenant à un protocole d=accord signé par une commune avec une société d=aménagement et de réalisations commerciales. Le juge du référé du  Tribunal administratif d=Amiens a inscrit, compte tenu des caractéristiques du dossier, le jugement de cette affaire à son audience du 8 février 2001.

La réforme tant attendue des procédures d=urgence est, ainsi, bien entrée dans notre droit positif et nous pouvons aujourd=hui l=évoquer, à la fois, comme un élément de notre ordonnancement juridique et comme un sujet de réflexion qui conduit, pour le juge comme l=avocat, pour l=administrateur comme l=administré, pour le praticien comme le profane, à poser un autre regard sur le contentieux administratif.

Nous nous proposerons, comme l=avait fait l=année dernière devant vous, notre très cher ami et honoré collègue Jean-Paul EVRARD, d=aborder une question qui revêt pour les membres de notre institution mais aussi pour ceux qui s=y adressent ou qui sont forcés de s=y rendre, un caractère d=actualité. Mais, comme le thème retenu pour l=audience solennelle de l=année 2000, ce sujet cache également une interrogation sur la pérennité d=une manière, pour la juridiction administrative, d=«tre et, pour ceux qui y rendent justice, de faire. Aussi, notre propos qui, pour autant sera empreint résolument d=enthousiasme vis à vis de la réforme devant «tre mise en oeuvre, se plaira-t-il à évoquer tous les dangers qui guettent le nouveau juge du référé administratif et tous les abîmes dans lesquels la réforme risquerait de verser !

Il ne sera ici évoqué que les procédures d=urgence. Il sera nécessaire, en introduction, de désigner celles dont l=existence est la plus susceptible de modifier la pratique antérieure du référé administratif ou du jugement provisoire et, au-delË, l=esprit classique du contentieux administratif. Il conviendra, ensuite et dans une première partie, de rappeler à quelles attentes de nos concitoyens, cette redéfinition des procédures devant le juge ambitionnait de répondre. A ces attentes, le législateur et le pouvoir réglementaire ont donné des réponses que nous essayerons de distinguer, dans une deuxième partie de notre propos. Alors, pourrons-nous, dans une troisième phase de notre développement, tenter de faire apparaître l=image de cette nouvelle confrontation entre celui qui voit ou croit voir ses intérêts menacés et celui ou ceux qui doivent servir  l=intérêt général.

Si comme l=a écrit le Professeur BURDEAU dans son traité de ADroit constitutionnel et Institutions politiques@, nous citons la douzième édition de cet ouvrage (1966, p. 34 ) : AL=antagonisme entre l=Etat et le droit n=est pas normal ; cet antagonisme ne pose pas une vaine question d=étiquette ou de prestige pour l=un ou l=autre des éléments qu=il réunit... et ce n=est pas un débat qu=il faut entretenir...@ (1), le code de justice administrative, si tenté qu=il eut même été nécessaire de codifier les règles d=un contentieux qui n=aurait du «tre que celui de l=interprétation, n=aurait pas eu à contenir des dispositions particulières destinées à la résolution, dans l=urgence, de litiges.  Il n=aurait pas eu à prévoir ces situations de conflits.  Mais le Professeur BURDEAU reconnaissait dans son Traité de libertés publiques, nous en citons la 3ème édition (1966, p. 46 ), en prenant  l=exemple de l=intervention de l=autorité de police, A que, si celle-ci peut enjoindre aux particuliers de remédier à la menace qu=ils font peser sur la tranquillité ou la sécurité publique, elle doit les laisser libres de choisir les moyens d=exécution, dans toutes les hypothèses où la protection de l=ordre public n=exige pas l=emploi d=un procédé déterminé...@et concluait Ala police donne à la liberté sa chance, mais le jeu ne doit pas se solder par un dommage trop grave ! A (2).

Dans ce jeu ancestral, le particulier,@ l=autre@, qui peut, d=ailleurs, «tre une collectivité publique, dispose de cette faculté de demander et d=obtenir l=annulation de la décision qui fait litige.  Il est en droit de demander et de se voir octroyer une réparation pécuniaire du préjudice qu=il a pu subir. Enfin, et ceci est concrètement plus expédient, il a la faculté d=obtenir, par l=intervention du juge et lorsque l=urgence le justifie, l=arrêt, presque immédiat, de l=exécution de l=acte qu=il conteste. Il peut espérer voir le juge qu=il saisit, si une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale a été portée, ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de celle-ci. Il est recevable à demander, à ce juge, le prononcé de toutes mesures utiles qui ne fassent pas obstacle à l=exécution de cet acte, mais qui l=accompagne ou en limite les effets. 

Telles sont les trois armes données par la loi à celui et à ceux qui n=ont, parfois, pas d=autres prérogatives, pour s=opposer aux agissements de tout ce que le langage commun désigne sous le vocable "d=administration". Tel est le dispositif légal décrit aux articles L. 521-1, L. 521-2 et L. 521-3 du nouveau code de justice administrative, après introduction, dans son Livre V, consacré aux référés, des dispositions issues de la loi du 30 juin 2000.

Ce sont, de ces trois référés et, particulièrement des deux premiers, dont nous voulons vous entretenir, et cela, surtout, parce que parmi les 21 référés que le Président DAËL, dans un souci de rigueur exhaustive, a recherchés, dénombrés et qu=il a présentés dans un tableau synoptique (Cf. numéro spécial précédent des "Feuillets du T.A."), les référés dits Asuspension@ et Aliberté@ des articles L. 521-1 et L. 521-2 sont ceux qui s=inscrivent dans le cadre d=une procédure contradictoire, qui n=est pas qu=écrite et pour lesquels une audience publique est toujours obligatoire.

La nécessité de modifier le régime des procédures d=urgence devant le juge administratif était, nous l=avons dit, fortement exprimée. Comme le rappelait le Président VANDERMERREN  dans sa chronique de législation à "l=Actualité juridique Droit administratif", "Jusqu=Ë la fin des années soixante-dix, les procédures d=urgence occupent une place marginale dans les prétoires des juridictions administratives et bien qu=elles soient appelées à connaître, par la suite, une sensible expansion, tout se passe comme si elles demeuraient atteintes, en permanence... d=une infirmité congénitale qui les empêchent d=«tre réellement efficaces et les maintient dans une situation d=infériorité par rapport au référé civil, modèle d=une justice idéale de l=urgence" (3).

 	Les trois défauts majeurs reprochés à  cet ancien régime du référé administratif ont été largement exposés.  Tout d=abord, a été critiquée la lenteur avec laquelle, en fin de compte, le juge administratif se saisissait de la demande qui lui était faite de prononcer le sursis à exécution, quoique la possibilité ouverte par l=article L. 10 de l=ancien code des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel, introduite par la loi n° 95-125 du 8 février 1995, qui permettait au président du tribunal administratif de prononcer, par ordonnance, une suspension d=exécution pour une durée maximale de trois mois d=une décision, lorsque l'exécution de celle-ci risquait d=entraîner des conséquences irréversibles, était de nature à faire obstacle à la volonté d=action de la personne publique. Les limites assez étroites dans lesquelles le sursis à exécution était cantonné qui étaient, rappelons-le, l'existence, pour le requérant, d=un préjudice difficilement réparable et la formulation, par ce même requérant, d=un moyen sérieux d=annulation de l=acte, limites, qu=au surplus le Conseil d=Etat, par sa jurisprudence, n=avait pas souhaité amoindrir, combinées avec l=impossibilité de demander, dans bien des cas, le sursis à exécution des décisions négatives de l=administration, ont été jugées sévèrement.   Enfin, il était déploré que le juge de l=urgence, lorsqu=il était saisi en référé, ne pouvait adresser des injonctions aux personnes publiques, sauf celle de communiquer les documents que celles-ci détenaient.

Certes, les observateurs se targuant d=impartialité, convenaient, comme M. MARION dans la revue "Pouvoirs" en 1988 (4), cité par Jean Marie FAVRET dans sa présentation, à la revue "Les Petites Affiches", de novembre 2000 (5), des nouvelles procédures, que cette lenteur de la justice administrative tenait également A... à la volonté du juge de trouver un équilibre satisfaisant entre les intérêts de l=administration et les droits des administrés, ainsi qu=au prix qu=il attache à l=articulation de raisonnements juridiques de qualité, susceptibles de garantir une justice de qualité. A Que cet auteur soit ici remercié pour cette appréciation pleine d=éloges sur le travail du juge administratif, sauf qu=il ajoutait pour conclure A... cette recherche louable du zéro défaut aboutit parfois à une efficacité zéro...@.  Je ne reprendrais pas devant vous, à titre d=illustrations, les savoureux exemples cités par le Professeur GEORGEL dans sa contribution aux mélanges DUPUIS intitulée ALe juge et la montre@ (6).

Cette attente collective d=un nouveau contentieux administratif de l=urgence s=est inscrite dans le contexte de l=affirmation de nouveaux droits pour les administrés qui a vu le vote de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux rapports entre les citoyens et les administrations, texte dont les effets vont bientôt venir bousculer certaines de nos pratiques juridictionnelles, notamment en ce qui concerne le régime de la recevabilité des recours aux fins d=annulation pour excès de pouvoir, mais qui a permis également l=affirmation par le Conseil constitutionnel, au travers de sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 (7), d=un principe d=accessibilité et d=intelligibilité de la loi que supposait déjà l=article 6 de la Déclaration des droits de l=homme et du citoyen.

Nous n'aurons pas omis de citer les objectifs essentiels que les justiciables souhaitaient voir assigner à la réforme des procédures d=urgence devant le juge administratif, entreprise sous l'impulsion du Conseil d=Etat, en énumérant les quatre innovations qui en étaient principalement attendues :

  - une généralisation du recours à effet suspensif, sans que de trop subtiles conditions d=accès en viennent interdire l=usage effectif,
- un développement du pouvoir d=injonction du juge, avec une véritable possibilité pour celui-ci de se comporter en administrateur provisoire,
- une réelle intervention d=urgence, non entravée par une obligation de collégialité qui ne peut que retarder la résolution des questions soulevées,
- une possibilité de bénéficier de voies de recours contre ce qu=aurait décidé le juge.

La lecture du rapport du groupe de travail du Conseil d=Etat sur les procédures d=urgence, groupe de travail présidé par le Président LABETOULLE, convaincra ceux qui s=y rapporteront (voyez les extraits à la "Revue Française de Droit Administratif" dans sa livraison du mois de septembre 2000 "-8-"), que les innovations introduites par la nouvelle rédaction du Livre V du code de justice administrative, dans sa partie législative et  réglementaire, répondent exactement à ce quadruple objectif.

Pour ne prendre qu=un tout petit exemple, s=agissant des délais pour statuer, l=article L 522-1 du code de justice administrative qui prévoit que le juge des référés, saisi d=une demande de suspension ou d=injonction, doit, dès le début de la procédure, fixer la date et l=heure de l=audience et en informer les parties, pourrait sembler «tre une transposition au contentieux administratif de la disposition énoncée à l=article 485 du nouveau code procédure civile qui prévoit l=assignation d'heure à heure.

Mais ne nous trompons pas dans l=interprétation que nous pourrions faire de ces emprunts heureux aux règles de la procédure civile. L=attente, exprimée par certains d=un dépérissement de l=originalité du contentieux administratif et de son absorption par le contentieux civil, n=a pas été réalisée. Nous relisions dans leurs A Leçons de droit civil A (9), les observations que faisaient MM. Henri, Léon et Jean MAZAUD à la suite de l=évocation de la décision du Tribunal des conflits "Barinstein" du 30 octobre 1947 (10), saisi sur une question de conflit de compétence à la suite d=une contestation d=une réquisition d=appartement entreprise sous l=empire du régime du décret du 8 septembre 1947. Ces éminents juristes n=hésitaient pas à écrire :  ALa nécessité d=une juridiction unique, avec des sections spécialisées dans les affaires administratives, saute aux yeux.@

Le débat ne semble plus d=actualité. Le défi à relever est bien plus important. Madame le Garde des sceaux nous exhorte à nous mobiliser pour répondre, notamment, à cet enjeu majeur qui demeure la rapidité avec laquelle le traitement des demandes sera réalisé, ce qui, bien sár, repose aussi sur la sagesse des justiciables qui doivent continuer à distinguer le Atout à fait urgent@ du Aparticulièrement immédiat à juger @ ! . Les administrations, qui représentent l=Etat, ainsi que toutes les personnes publiques qui seront le plus souvent placées en position de défendeur doivent aussi, dès aujourd=hui, prendre la mesure de l=impact prévisible de la réforme et cela, non pas en redoutant une opposition à toutes leurs initiatives, entraînant une paralysie de l=action administrative, mais plutôt, en se préparant à un exercice  au débat contradictoire, dans un laps de temps court, fondé sur une argumentation déjà solide et toujours étayée par des preuves de la légalité et de la pertinence de leur action.

Car, la traduction, en termes de procédure, des réponses apportées aux attentes des administrés et justiciables, demandeurs aux instances en référé, est la consécration de quelques principes généraux :
- choix du juge statuant seul,
- respect scrupuleux du débat contradictoire,
- publicité de l=audience,
- combinaison de la procédure écrite avec l=oralité des débats.

Le principe de collégialité n=a pas de valeur constitutionnelle et si la Convention européenne de sauvegarde des droits de l=homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, par son article 6, a consacré le droit au procès équitable, l=interprétation qui en a été donnée n=est pas allée jusqu=Ë l'obligation  de ce qui serait une garantie irremplaçable de bonne justice.

Le principe du contradictoire est un principe général applicable à toutes les juridictions administratives, affirmé par le Conseil d=Etat, notamment dans son arrêt du 12 mai 1961, "Société La Huta", reproduit au Recueil Lebon p. 313 (11), et classé comme principe à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel par une décision du 29 décembre 1989 (12).

La publicité des audiences est toujours exigée par le Conseil d=Etat, qu=il s=agisse des juridictions administratives au sens propre du terme, ainsi que la haute juridiction l=a rappelé dans sa décision du 29 juillet 1994, "Département de l=Indre" (13) ou bien, de toutes autres instances à caractère juridictionnel, telles la Cour de discipline budgétaire ou la Commission bancaire, ce que le Conseil d'Etat a eu l=occasion de réaffirmer  lors du prononcé de ses arrêts du 30 octobre 1998, "Sieur Lorenzi" (14), et du 29 novembre 1999 "Société Rivoli Exchange" (15).

Le principe d=une oralité des débats devant le juge administratif bouleverse autrement nos habitudes. 

Qu=il était conceptuellement simple, ce temps où le Président Odent pouvait écrire dans son cours de Contentieux administratif, celui de l=édition 1981 : A Les parties ne peuvent jamais prendre la parole devant le Conseil d=Etat, ainsi jugé par la haute assemblée le 27 février 1930, Trémège, rec. P. 225 ...@, et abordant, ensuite, la procédure devant les tribunaux administratifs ajouter : A...dans la quasi-totalité des affaires chaque avocat, lorsque la parole lui est donnée, se borne à dire : je me réfère à l=instruction écrite...@ (16). Pourtant, et s=inspirant déjà des principes en vigueur devant les tribunaux judiciaires, une loi du 22 juillet 1889 laissait au débat oral une certaine place devant les conseils de préfecture, ceci à une époque où le ministère d=avocat n=était jamais obligatoire devant ces juridictions (cf/ J.M. AUBY, R. DRAGO Traité de contentieux administratif  ) (17). Dans l=affaire "Commune de Cabourg", jugée par le Conseil d=Etat en Assemblée, le 10 juin 1994, le commissaire du gouvernement Lavisgne déclarait encore ANous n=entreprendrons pas de remettre en cause la jurisprudence qui veut que devant le juge administratif, l=oralité ne constitue pas un principe général du droit...@  (18).

Maître HUGLO, observateur perspicace de notre contentieux administratif citait dans son manuel de APratique des référés administratifs@ (19), la règle selon laquelle le juge de référé administratif était libre d=apprécier, lors de l=examen de la demande dont il était saisi, s=il y avait lieu de convoquer les parties et de les entendre, ce qu=avait, au demeurant, rappelé le Conseil d=Etat dans son arrêt du 12 février 1988, "Institut national des appellations d=origine contrôlée c/ Lajoinie" (20).

AOralité ou écriture, formalisme ou simple formalité, le choix entre ces principes appartient certes au législateurA, mais nous ne souscrivons pas, pour autant, aux propos du Doyen Charles DEBBASCH (cf/ Procédure administrative contentieuse et procédure civile) (21), lorsqu=il relevait une opposition des auxiliaires de la justice, produit de l=histoire, à tout rapprochement des deux procédures. Il est vrai que, traditionnellement, notre droit judiciaire a accordé une grande importance au débat oral et la Cour de cassation a formulé, dans sa décision de Plénière du 24 novembre 1989, reproduite au Dalloz, 1990, J. 25, avec des conclusions Cabannes (22), un A droit à un débat oral@. Mais il faut aussi citer les dispositions de l=article 785 du nouveau code de procédure civile qui prévoient que A s=il estime que l=affaire le requiert, le président de la chambre peut charger le juge de la mise en état d=établir un rapport écrit ; exceptionnellement, il peut l=établir lui-même ou en charger un autre magistrat" !

La véritable question, la vraie gageure, n=est pas dans cette possibilité d=emprunts respectifs de règles procédurales entre les deux ordres de juridiction et les vaines querelles entre la primauté du principe A du dispositif A et de celui de Al=officeA, même si, comme l=écrivait HEBRAUD, voilË un demi-siècle dans une thèse sur AL=élément écrit et l=élément oral dans la procédure A (23) : "La direction du procès par le juge incline vers la procédure écrite ; la direction par les parties s=accommode mieux de l=oralitéA.

La réflexion à laquelle la mise en vigueur des dispositions de la loi du 30 juin 2000 nous invite et que l=instauration des référés Asuspension@ et Aliberté@ commande d=entreprendre, se rapporte plus à l=herméneutique sociale. Jean-Jacques ROUSSEAU le remarquait déjà dans au Chapitre III du Livre I A du contrat social@ : ALe plus fort n=est jamais assez fort pour «tre toujours le maître, s=il ne transforme sa force en droit et l=obéissance en devoirA.

Le procès qui se déroule devant le juge administratif n=est pas qu=un exposé conjoint de raisonnements juridiques corsetés dans un filet de procédures. Il est une confrontation violente sublimée par le langage, par un langage. Le juge est le garant, dans la maîtrise du langage, de cet antagonisme. La circonstance que le défendeur soit anonyme peut exacerber la prétention.

ALes perspectives orales@ qui pourraient servir de titre à la dernière partie de notre, déjà trop long, propos, sont immenses, pleines de promesses mais aussi inquiétantes.

Il ne peut y avoir de véritable Aoralité des débats@ que dans la loyauté reconnue et la confiance partagée.
 Le Président LABETOULLE, qui préconise un Adosage@ de l=écrit et de l=oral (24) et rappelle l=existence de l=article R. 522-9 du code qui permet de procéder à la communication au cours de l=audience des moyens susceptibles d=«tre relevés d=office, recommande la prise de notes, par écrit, au cours de l=audience par le magistrat et l=agent de greffe assistant. Ainsi, sur le fondement d=une nouvelle disposition, celle introduite par le nouvel article R. 522-11, un procès-verbal d=audience sera, le cas échéant, lors des audiences de référé, rédigé. Il fera foi. Fasse que l=avenir ne conduise pas le juge de cassation du référé à sanctionner le défaut de contreseing des parties présentes à l=audience, alors que les enjeux de la suspension ou de la demande d=injonction seront tels que chaque argument, formulé oralement dans le cadre d=une audience publique, et peut «tre parfois très passionnelle, comptera ! Le risque semble des plus réduits.

Cet impératif d=une restitution dans la procédure de l=intégralité de l=exposé oral qui sera, parfois, échange contradictoire, parfois, pour le requérant simple soliloque, a conduit à envisager l=enregistrement des débats, de manière identique à ce que permet et autorise l=article R. 626-2 du code de justice administrative pour les enquêtes.  Il a déjË été jugé que l=oralité de la procédure n'est par elle-même, contraire aux droits de la défense (Cf/ C.E. 27 mars 1996, M. Simonnet ) (25).

Comme leurs homologues des prétoires, les juges délégués aux référés, dans le cadre de ce principe d=oralité des débats, devront, le cas échéant, parfaire leur maîtrise de l=exercice des pouvoirs de police de l=audience. Ils devront savoir qu=ils disposent du pouvoir de rappeler le public au respect et au silence, celui de faire expulser d'éventuels perturbateurs (sans cependant pouvoir délivrer à leur encontre des mandats d=amener !). Ils se souviendront, sans zèle, qu=ils peuvent interrompre les mandataires des parties et leur retirer la parole, ainsi que l=a admis le Conseil d=Etat dans une décision du 9 décembre 1921, "Petit-Quevilly"  (26).

Christian GABOLDE, dans son manuel de AProcédure des tribunaux administratifs et des cours administratives d=appel@, se félicitait, qu=Ë sa connaissance, de tels incidents étaient absolument exceptionnels et ne citait qu=un exemple très particulier de conflit entre les avocats et leur juge administratif ayant donné lieu à une décision du Conseil d=Etat, le 5 mars 1886, "Legré et Conseil de l=Ordre des avocats de Marseille", au recueil Lebon p. 190, avec les conclusions Levasseur de Précourt (27). Puissent les éditions à venir de ce bel ouvrage ne pas comporter de nouvelles références jurisprudentielles sur ce point !

Il conviendra surtout que le juge du référé n=oublie jamais qu=il devra respecter lui-même le principe du contradictoire lorsqu=il soulève d=office un moyen, fut-il d=ordre public et procéder au recueil contradictoire des observations des parties. La jurisprudence de la Cour de cassation, plus riche en cette matière que celle des juridictions administratives pourra se révéler une source utile d=inspiration, tels les arrêts rendus en chambre mixte le 10 juillet 1981 (28).

De nouvelles et intéressantes questions seront, là encore, posées au Conseil d=Etat en sa qualité de juge de cassation. Une ordonnance devra-t-elle viser les observations orales des parties formulées sur un moyen relevé d=office par le juge ?  L=exposé succinct des points de fait et de droit présentés par les parties suffira-t-il dans la décision rendue, alors que le contenu du dossier écrit serait particulièrement bref ?

Nous ne pensons pas qu=aujourd=hui une doctrine jurisprudentielle complète ait été déjà formulée par les juridictions administratives sur ces questions estimées par trop formelles jusque là, même si la doctrine a largement eu l=occasion de réfléchir sur la portée du droit au procès équitable devant nos tribunaux au regard du droit des libertés publiques et même si l=oralité des débats a été largement admise dans son principe (29). Les notes contenues sous les articles du Nouveau code de procédure civile pourront parfois «tre précieuses pour le juge, statuant seul (30).

Les puristes jugeront peut-«tre que de tels propos sont en contradiction avec la consécration d=une spécificité des juridictions administratives, telle que cette spécificité a été reconnue par le Conseil constitutionnel le 23 janvier 1987 dans sa décision n° 86-224 DC, @ Conseil de la concurrence@. Mais ce que nous venons d=exposer devant vous, ces modestes interrogations de futurs juges d=éventuels référés-liberté, ces prosaïques questions de police d=audience, de rédactions de minutes de jugement, s=effacent devant une interrogation d=une toute autre portée.

Par ces nouvelles possibilités de censurer rapidement l=action de l=administration, de débusquer et de sanctionner immédiatement tous les agissements de ses services qui pourraient «tre attentatoires à des droits supérieurs protégés, de remplacer certaines des décisions que ces services ont pris par d=autres qu=il aura estimé plus appropriées, le juge administratif ne va-t-il pas, à l=avenir, porter atteinte, dans les faits, au principe énoncé par le législateur révolutionnaire, les 16-24 août 1790, toujours inscrit dans notre droit, réitéré le 16 fructidor an II, de séparation des fonctions judiciaires et administratives et, sans peine de forfaiture, "...troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs" ?

Le professeur Marcel WALINE se félicitait du dualisme des juridictions, estimant qu=en son absence A on n=eut pu dire que les tribunaux judiciaires n=auraient sans doute pas appliqué au jugement des procès intéressant l=administration, des règles sensiblement différentes de celles qu=ils appliquent au jugement des procès civils.@ (31). Doté de nos nouveaux pouvoirs, sollicités d=en faire usage, saurons-nous, pour notre part, conserver l=héritage ?

Les moralistes anciens disaient simplement que le droit, selon sa nature, est la règle de l=intérêt qu=il y a à ne pas se nuire mutuellement. Les moralistes modernes, nous citons André Comte Sponville et Luc Ferry, leur répondent et nous rassurent : AFaut-il alors renoncer à la justice ? Surtout pas. Il faut comprendre qu=elle n=est jamais donnée, jamais garantie et pour cela toujours à faire et à refaire. A

Olivier Mesmin

                                                           NOTES

(1)  Professeur BURDEAU : ATraité de ADroit constitutionnel et Institutions politiques@, Paris : LGDJ, 1966, p. 34.
(2)  Professeur BURDEAU : A Traité de Libertés publiques@, 3 ème édition, Paris : LGDJ, 1966, p. 46.

(3) Président VANDERMERREN : AChronique de législation A  in Actualité juridique Droit administratif,  n° du 20 septembre 2000, pp. 706-720.
(4)  M. MARION in  Revue Pouvoirs , 1988,  n° 46, p. 27.
(5)   Jean Marie FAVRET in Revue Les Petites affiches, de novembre 2000, pp. 9-15.
(6)  Professeur GEORGEL : AContribution aux Mélanges DUPUIS@, Paris : LGDJ, 1997, pp. 115-124. 
(7)  Conseil constitutionnel, décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, in RFDA, n° mai-juin 2000, p. 500. 
(8)  A Rapport du Groupe de travail du Conseil d=Etat sur les procédures d=urgence@,  in  RFDA, n° septembre-octobre 2000, pp.941-958. 
(9)  Henri, Léon et Jean MAZAUD : A Leçons de droit civil A (tome I) 4ème édition, Paris : Montchrestien, 1967,  pp. 146. (10)  Tribunal des conflits, 30 octobre 1947, Barinstein, in  la Semaine juridique, 1947. II  3966
 (11)  Conseil d=Etat, 12 mai 1961, Société La Huta, Rec. p. 313
(12)  Conseil constitutionnel, décision du 29 décembre 1989, in  RFDA, 1990, p. 143
(13)  Conseil d=Etat, 29 juillet 1994, Département de l=Indre, requête n° 111251, in   RFDA, 28 février 1995, p. 161.

 

(14)  Conseil d=Etat, 30 octobre 1998, Sieur Lorenzi , requête n° 154444, Rec. p. 374. 
(15)  Conseil d=Etat  29 novembre 1999, Société Rivoli Exchange, requête n° 194721.
(16)  Président Odent : AContentieux administratif@, Paris : les Cours de droit, 1981, fascicule I
(17)  J.M. AUBY, R. DRAGO : @ Traité de contentieux administratif A, Paris : LGDJ, 1962,  n°842.
(18)  Conseil d=Etat, Ass., le 10 juin 1994 A Ville de CabourgA, Rec. p. 300.
(19)  Maître HUGLO : APratique des référés administratifs", Paris : Editions Litec, 1993, n° 48.
(20) Conseil d=Etat, 12 février 1988, Institut national des appellations d=origine contrôlées c/ Lajoinie, in  Droit adm, 1988, n° 196.
(21) Charles DEBBASCH : A Procédure adm. Contentieuse et procédure civile@, Paris :  LGDJ, 1962, p. 282.
(22) Cour de cassation, Plénière, 24 novembre 1989, in Dalloz, 1990, J. 25, conclusions Cabannes
(23) M. HEBRAUD,  A l>Elément écrit et l=élément oral dans la procédure A, thèse,  Rec. de  L=acad. de Légis. de Toulouse, 1951, p. 43.
(24) Président LABETOULLE, in RFDA, op. cit.
(25) C.E. 27 mars 1996, M. Simonnet, requ«te. N° 122004, Rec. p. 696.
(26) Conseil d=Etat, 9 décembre 1921, Petit-Quevilly,  Rec. p. 1037.
(27) Christian GABOLDE : A Procédure des tribunaux administratifs et des cours  administratives   d=appel@, Paris : Dalloz, 1997, 6ème édition.
(28) Cour cass,  ch. mixte, 10 juillet 1981, au Bull. Civ. N. 6 et au Dalloz 1981. 637 conclusions Cabannes
(29) sur ce point, lire Jean-françois FLAUSS : A Actualité de la convention européenne des droits de l=homme A, in AJDA, 20 janvier 1994, pp. 16-39 et  20 juillet 1994, pp. 511-522. 
(30) sur ces questions, se rapporter à l=ouvrage A Droit et pratique de la procédure civile@ sous la direction de Serge GUINCHARD, Paris : Dalloz, 1999, notamment n° 2155 et s.
(31) Marcel Waline : "Droit administratif", Paris : Sirey, 1963, 9ème édition, ' 45 p. 33